规划用途与所有权归属问题 —以甲街道办事处、乙社区居民委员会诉吴某确认所有权纠纷案为例

作者 刘艳宁 编辑 吴雨星

2023-05-06 辅德法评

关键词：规划用途  所有权的确认   使用权分离

观点分享：1、规划用途属于行政范畴，不能作为物权确认的依据，物权确认应当遵守“物权法定”原则；2、在没有法律规定与约定的情况下，所有权与其项下的权利不可分离。

一、案件情况

A小区系由某房地产开发有限公司（下称开发商。该公司因注销，吴某承继了其权利，故本案当事人为吴某）于2007年开发建设，该小区在建设时向当地的城乡规划管理部门报送了小区的规划总平面图，其中3号楼1-2层有600平方米规划用途为300平方米为物业用房、300平方米为居委会用房。小区建成后住宅均对外进行了销售，但该600平方米未进行销售由开发商自留，后小区业主委员会起诉吴某，以该600平方米均为小区公共配套设施，应当归全体业主所有为由，主张该600平方米房屋的所有权，一审法院判决支持了该诉请，将涉案的3号楼1-2层600平方米的房屋全部判归小区业主所有。吴某不服提起上诉，二审法院维持原判。判决生效后吴某提起再审，仍被驳回。后向检察院申请抗诉，检察院向宁夏回族自治区高级人民法院（下称高院）提起抗诉。高院对本案进行审理后，认定涉案的3号楼1-2层600平方米的房屋系由开发商合法建造原始取得所有权，但因《物权法》73条规定，物业用房归全体为主所有，故改判3号楼1-2层600平方米中规划为物业用房的房屋归该小区全体业主所有，另300平方米用途为居委会用房的房屋，因当时建设之时没有法律法规规定归小区全体业主所有，故未支持该业委员的诉请。

至此吴某本以为本案已经高院再审终结，应当尘埃落定，却不成想本案一波三折。高院作出再审判决之后，A小区所在的甲街道办事处与乙社区居民委员会又向法院提起诉讼，以A小区3号楼1-2层的600平方米中有300平方米规划用途为居委会用房为由，主张该300平方米所有权归甲街道办事处，使用权归乙社区居民委员会。

二、法院认定

原一审法院：驳回甲街道办事处关于所有权的诉请；判决涉案的300平方米规划用途为居委会用房的房屋使用权归乙社区居民委员会使用。原一审判决未明确阐述为何将使用权判归乙社区居民委员会使用，只是以A小区规划总平面图中记载了300平方米居委会用房的内容，就判决房屋使用权归乙社区居民委员会使用。

原二审法院：认为事实不清，发回重审。

发回后一审法院：判决结果与原一审判决结果一致。理由为：开发商向规划管理部门出具了《承诺》，就涉案房屋的用途确定300平米为居委会用房，并承诺不对外销售；规划部门出具的《建设工程规划许可证》亦确定涉案300平方米的规划用途是居委会用房；且根据宁夏高级人民法院生效判决认定，“A小区3号楼1-2层中建设规划的300平方米居委会用房的性质系小区配套设施”，故涉案300平方米房屋的规划用途为“居委会用房”，房屋的属性为小区配套设施。 规划部门批准的建设规划具有相应的行政效力，任何单位和个人非经法定程序不得擅自改变，故乙社区居民委员会对A小区3号楼1-2层中300平方米居委会用房享有使用权。

发回后二审法院：撤销一审判决，并改判决驳回甲方街道办事处、乙居民社区委员会的一审诉讼请求。

理由：根据物权法的立法精神，对案涉房屋的权属判断。首先应按照法律规定处理；没有明确规定的，按合同的约定执行；既没有规定也没有约定的情况下，权利应归投资人所有。一审法院驳回甲街道办事处对案涉房屋所有权的主张，符合法律规定。关于乙社区居委会对案涉房屋是否享有使用权，本院分析如下：

首先，依据《中华人民共和国物权法》第五条规定，物权的种类和内容，由法律规定。第七条规定，物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。 第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。一审法院仅以设计规划用途确定房屋使用权，致使房屋所有权人和使用权人永久分立，无法律依据。

其次，参照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十七条第二款规定，居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。乙社区居民委员会作为案涉小区居民及其他附近居民的群众性自治组织，其办公用房的使用等应由当地人民政府统筹解决，案涉小区的开发建设单位并不负有相应的法律义务。

再次，虽然案涉小区的开发商在建设前与国土资源部门签订了出让合同，向规划部门就案涉房屋出具了承诺，但从未与甲街道办事处、乙社区居民委员会就居委会的办公用房使用达成任何协议，故乙社区居民委员会主张对案涉房屋享有使用权，没有相应的合同依据。

最后，参照现行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法釆取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，如开发商存在变更规划的行为，应由相应的行政部门对开发商的行为进行行政处罚，但不能作为乙社区居民委员会对案涉房屋主张权利的依据。

三、本案焦点

焦点一，规划用途能否作为物权归属的依据

 一、规划用途不能作为认定房屋权属的依据

    第一，从行为性质看。行政规划其本身就是行政行为，受行政法的调整，不属于民法调整范畴，而物权属于民法范围。也就是说规划行为的行政性质决定了其不可能解决所有权问题。本案中，A小区的《规划平面总图》是行政行为，其不可能作为所有权的认定依据，甲街道办事处、乙社区居民委员会以此为由主张物权于法无据。

    第二，从行政行为的审核看。对于涉案小区《规划平面总图》的审核是规划部门依据开发商的申请而进行审核的。也就是说，规划部门只看所报送的申请是否低于法律规定的最低标准和规划技术规范的最低标准，如不低于则可通过审核，除此之外，规划主管部门并不主动或是强制审核。另外，在当年有效的《城市居住区规划设计规范（2002年版）》中规定，“……一个居委会为300户至1000户居民服务”“配套居委会建筑面积为30-50平方米”。如上规定可知涉案小区总户数是248户，按规范并不要求配套居委会，即说明规划部门并没有强制要求配套居委会。因此，甲街道办事处、乙社区居民委员会关于规划的强制要求的说法与事实不符。

    二、物权的确认应当以物权法的规定为准（即法定原则不可突破)

    第一，涉案房屋所有权原始归二诉人。无论是依据原《物权法》第30条，还是依据《民法典》231条，“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”的规定，房屋的合法建设者当然是房屋的初始所有权人。本案中，诉争房产的合法建造者系开发商，所以开发商对该房产因合法建设而原始取得所有权，并且该诉争房产始终登记在开发商名下。原始取得的所有权人未将其所有的房产再次转移之前，所有权始终归原始所有权人。本案中诉争房产开发商取得所有权后，并没有转让给甲街道办事处或乙社区居民委员会。故，物权的确认应当以《物权法》的规定为准，诉争房产所有权人还应当是开发商，现由吴某所有。

    其次，物权的取得也不以规划为前提和基础。依据《物权法》的相关规定，物权取得可以分为两类：一类是原始取得，即是经合法建造而取得所有权。第二类是继受取得，如房屋买卖、继承、赠与、遗赠、判决等。同时依据《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，房屋权属登记分为初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记等，其中初始登记就是针对原始取得物权的登记，转移登记包括买卖、继承、赠与、遗赠、裁决等原因引起的物权变动的登记，是对继受取得物权的登记。从上述这些规定看，无论是物权的取得还是物权的登记，均与规划无关。可见规划内容并不能作为物权归属的依据。

焦点二，关于确认所有权的法律适用问题

    三、甲街道办事处、乙社区居民委员会主张诉争房产所有权没有法律依据

因本案发生于民法典生效之前，故针对本案而言，我国关于物权确认的法律规定只有《物权法》，除此之外没有任何规定可以确认所有权。而依据物权法定原则，物权法中并没有关于“居委会用房”权属归属的内容。因此，甲街道办事处、乙社区居民委员会提及的规范性文件均不能作为物权确认的依据，且其所提之文件出台在涉案房屋建成之后，对本案无溯及力更无约束力。

焦点三，使用权与所有权不可分离

四、没有所有权则不可能有使用权

如上所述，涉案房屋的所有权人系吴某，依据原《物权法》第二条的规定，物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。既然所有权属于物权，又是可直接支配和排他性的权利，那么所有权项下的全部权利均应当归所有权人，只有所有权人才有权决定是否让渡其部分权利，除此之外没有任何人或任何机关可以分离物权人的所有权项下的任何权利。也就是说，所有权项下的权利不可以被他人分离，包括法院。另，乙社区居民委员会社区主张使用权的前提是甲办事处有所有权，在甲未取得所有权的情况下，则乙社区居民委员会也就失去了主张使用权的前提条件。

四、总结

对于规划用途是否能作为所有权归属依据的问题，在最高人民法院出版的《民事指导与参考》(2014年第2期.总58辑)中，就有明确的指导观点，即“不能以规划用途作为房屋权属依据”，物权法定原则不可突破。对此，一审、二审法院均按《物权法》的规定进行了认定，此认定有法可依，判决结果正确。但对使用权问题，一、二审法院认定差距比较大，发回重审后的一审法院只依据规划用途将使用权判归社区使用，但却忽略了判决使用权的物权来源及法律依据，等于是架空了法律规定而为了判决使用权而判决使用权，如此即违反了物权法定原则，又将所有权与使用权进行了人为的分割，等于是将使用权与所有权永久分离，属于变相的剥夺了吴某的所有权。即吴某虽取得了所有权，但却丧失了使用权，结果是所有权人无法处分也无法占用使用其所有物，如此结果定然是错误的。发回重审后的二审法院对此进行了纠正，因为所有权归吴某所有，则在没有法定与没有约定的情况下，所有权项下的使用权不可分离，二审法院的认定及判决却尊重了事实也正确的适用了法律，有事有所，让人信服。