以一起财产损害责任纠纷案件浅析如何判断下位法与上位法存在冲突

作者 丁雪峰 编辑 吴雨星

2023-02-23 辅德法评

【摘 要】

在各个国家的法律中，下位法不得与上位法相抵触是一个通用的规则，日本法学家京藤哲久教授曾在《法秩序的统一性与违法判断的相对性》一书中指出，法律秩序必须是没有冲突的，不允许国家所设法律同时作出相反的规定，因此下位法作出的规定与上位法保证一致是确保法律体系能够协调的重要手段。在实务中如何判断下位法与上位法存在冲突，多数人则直接从字面意义上认定上位法优先于下位法即可，但如上位法未作出明确规定、条款约定相对模糊等情形下，下位法在符合立法目的的前提下，作出与一些相关行业向匹配适应的规定，那下位法的规定是否与上位法产生了冲突？因此在判断下位法是否与上位法存在冲突，必须根据立法目的及立法背景进行确认。

【相关案例基本案情】

2017年，被告A公司所辖的“某线路变电站110KV线路工程”开工建设，因杆塔建设用地、青苗、树木、道路桥梁需占用某镇镇政府辖区的部分土地及复耕费补偿等，施工单位与镇人民政府达成《变电站110KV线路工程杆塔建设用地补偿协议》。工程完工后，临时占用地开始复耕。施工单位在原告B被征土地建设杆塔和架空电力线路保护区的土地施工作业时没有农作物或树苗。线路投运后，原告B在杆塔双回架空电力线路保护区的土地上种植新疆杨。后因原告B种植的新疆杨与110KV输电线路最近距离为2米，被告A公司分别于2019年8月19日、2020年3月22日向被告两次送达了《影响线路安全运行整改通知书》，告知原告B，但原告B拒绝签收，也拒不履行消除危险的义务。被告A公司考虑到电力线路的安全及社会公共安全事宜，对原告B在架空电力保护区内的新疆杨进行修剪及砍伐。

【法院判决】

一、一审法院认为，本案的争议焦点为原告B主张的赔偿是否存在可得利益减少的情形，是否应予以赔偿。根据《电力法》第五十三条第二款规定，“电力管理部门应当按照国务院有关电力设施保护的规定，对电力设施保护区设立标志。任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。在依法划定电力设施保护区前已经种植的植物妨碍电力设施安全的，应当修剪或者砍伐。”架空电力线路保护区，是指为了保证已建架空线路的安全运行和保障人民生活的正常供电而必须设置的安全区域。110KV线路，根据《电力设施保护条例》第十条的规定，架空电力线路保护区为导线边线向外侧水平延伸10米并垂直于地面所形成的两平面内的区域。《电力设施保护条例实施细则》第十六条规定，35KV至110KV架空电力线路导线与树木之间的安全距离为：最大风偏差距离3.5米，最大垂直距离4米。在本案中，原告B种植在17-18同杆塔双回架空电力线路保护区内的新疆杨与线路之间的最近距离为2米，严重危及到电力设施安全。原告B应立即排除妨害、消除危险，自行砍伐或修剪危及电力设施安全的新疆杨。但原告B在被告A公司两次送达《影响线路安全运行整改通知书》后，拒不履行消除危险的义务。原告B在电力设施保护区内种植新疆杨，可能危及涉案电力设施的安全运行，被告A公司依照上述规定，在原告B不能在《通知书》规定的期限内自行修剪、砍伐或清除的情况下，依法对涉案树木进行修剪、砍伐，消除安全隐患，符合《电力设施保护条例》第十五条、第二十四条的规定；《电力设施保护条例实施细则》第十八条明确规定：“在依法划定的电力设施保护区内，任何单位和个人不得种植危及电力设施安全的树木、竹子或高杆植物。电力企业对已划定的电力设施保护区域内新种植或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，应当予以砍伐，并不予支付林木补偿费、林地补偿费。”故被告A公司依法对原告B种植在电力设施保护区内的新疆杨进行修剪、砍伐，没有过错，依法不应当承担赔偿责任。原告B的诉讼请求，没有法律依据，不予支持。

一审法院作出上述判决后，原告B对该判决不予认可，向上一级法院提起上诉。

二、二审法院受理本案后，整理出以下两个争议焦点：

（1）被告A公司是否应赔偿原告B的财产损失。

（2）一审法院是否存在适用法律错误。

针对上述两个争议焦点，二审法院逐一进行了论述：

关于原告B主张被告A公司对涉案树木进行修剪、砍伐是否应予以补偿或赔偿的问题，《电力设施保护条例实施细则》第十八条规定，电力企业对已划定的电力设施保护区域内新种植或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，应当予以砍伐，并不予支付林木补偿费、林地补偿费。一审法院认定被告A公司不承担赔偿或补偿的责任正确。

关于原告B主张《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》作为下位法不应适用，应当适用《物权法》（现《民法典》物权编第二百零七条）第三十七条关于“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”的规定。经法院审查，同时根据《物权法》第七条规定“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”，依据本条规定，物权人享有物权不是绝对的和不受限制的，须以遵守法律和不损害公共利益为原则。本案中，被告A公司所架设的高空线路是城乡基础设施，涉及公共利益，原告B在电力保护区内种植作物，存在安全隐患，被上诉人在修剪、砍伐涉案树木前，已向上诉人履行了告知义务，原告B未按通告要求修剪树木，损害了社会公共利益。一审判决适用《电力设施保护条例实施细则》第十八条的规定，认定被A公司对原告B的损失不应承担赔偿或补偿责任，并无不当。

【针对本案中就原告B提出的

下位法与上位法适用相关法律问题的分析】

关于针对同一事项或适用对象，不同位阶的法规文件都作出规定，且下位法与上位法的规定不一致，下位法是否违反上位法，笔者认为应当通过《立法法》的立法目的来对行政法规、部门规章根据该行业的具体情况作出的规定是否真的违反上位法进行原因分析。

一、根据《立法法》第87条、第96条、第97条规定，在下位法与上位法在内容上相互抵触的情况下，上位法优于下位法，但对于如何认定不同位阶法律是否相抵触，《立法法》并没有明确的法律规定。2004年《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题座谈会纪要》（下文简称《纪要》）列举了以下下位法与上位法抵触的情形，具体包括：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围;下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围;下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件。

《纪要》规定，下位法与上位法相抵触的前提是扩大或缩小权利范围，在本案中，《物权法》（现《民法典》物权编）的立法目的是保护民事主体的合法权益，调整民事关系，维护社会和经济秩序，《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》的立法目的是保护电力安全运行，保护电力生产和建设的顺利进行，维护公共安全。《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》对于电力设施的保护是否违背了《物权法》关于保护物权的立法目的，应当根据电力行业的具体情况及《物权法》的立法目的进行分析，作为现代文明社会的能源基础，电力是国民经济发展的基本动力，又是为社会服务的公益事业，电力设施的安全、健康状况不仅关系到供用电秩序，还直接影响到社会公共安全，《物权法》对于物权保护的前提是物权的取得和行使不得损害公共利益和他人合法权益，《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》规定在依法划定的电力设施保护区内种植的危及设备的树木、竹子予以砍伐是对《物权法》对物权保护规定的遵守与落实。

二、就同一事项或适用对象上位法与下位法都存在规定的情况下，并非直接适用上位法，《立法法》第65条规定，行政法规可就宪法89条规定的国务院行政管理职权的事项作出规定；《立法法》第80条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。就内容而言，行政法规、部门规章针对上位法的相应规定而作出，较之上位法而言，下位法内容更为详尽且更具备操作性。因此在下位法与上位法不存在冲突的情况下，应当优先适用低位阶的法律规范，直接适用高位阶的法律规范并不利于对案件的审理。从本文的案例可知，《物权法》是法律，但并未明确规定在发生农户或其他主体在电力保护区内种植危及电力设施的处理方式，只对物权进行了规定，这在内容上并未构成冲突。既然未构成冲突，那就无法适用“上位法优先于下位法”规则。

【结语】

在案件实务办理中，如在法律适用中发现针对同一事项或适用对象，不同位阶的法规定文件都作出规定，不应直接适用上位法优于下位法规则进行判断，而选择直接适用上位法。而是应当以事实为依据，具体问题具体分析，在下位法未与上位法存在抵触情形下进行判断下位法的法律规定是否违反上位法的立法精神，在法律规定与事实情况之间寻求关键点，抓住法律设立核心寻找案件突破口。