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辅德法评

国有土地使用权出让行政公益诉讼中依法履职检察建议保障措施研究

作者王东宁编辑吴雨星

2022-01-28 辅德法评

国有土地使用权出让行政公益诉讼中检察机关依法履职检察建议，是指检察机关在行使职权或者公民提供的线索发现行政机关在国有土地出让行为中有违法行使职权或者不作为时，依法向行政机关提出的督促其依法履行法定职责的建议。目前在保障措施领域还存在研究范围不广，研究深度不足，研究视角单一的缺点，因此以检察建议的定位、监督价值为研究起点，通过案例分析未依法履职其中的原因，引出对保障措施的独特观点。

一、国有土地使用权出让行政公益诉讼中检察机关的定位和依法履职检察建议的监督价值

讨论国有土地使用权出让行政公益诉讼中检察机关依法履职检察建议的性质和价值，可以从检察机关在国有土地使用权行政公益诉讼中的定位切入。在我国行政公益诉讼中，检察机关的定位在不同的环节也有着显著的差异。例如，在行政公益诉讼的诉前阶段，检察机关作为国家的法律监督机关，在依法行使职责的基础上，监督国家行政机关积极履行法定职责，其中具有代表性的就是依法发出检察建议；但是在行政公益诉讼的过程中，检察机关的定位类似于“公共利益的代言人”，这与刑事公诉案件中“公诉人”的角色相似，代表某集体一方的利益进入审判活动中。

根据检察机关在国有土地使用权出让行政公益诉讼中的定位，不难理解检察机关督促依法履职的检察建议监督权的属性，但是对于依法履职的检察建议监督权能发挥机理，还有待作出进一步的讨论。首先，依法履职检察建议是柔性的法律监督措施。在国有土地使用权出让行政公益诉讼中，检察机关依法向目标行政机关发出检察建议，督促其积极履行法定职责，但这并不直接为行政机关设定法定职责，并没有直接介入原有的法律关系，而是对原有行政法律关系中的权利义务做进一步强调。其次，在国有土地使用权出让行政公益诉讼中，行政机关的不作为是指行政机关未依法履行其法定职责，而不是未履行检察建议。在“长沙市雨花区人民检察院资源行政管理案”的长检行公建﹝2018﹞8号《检察建议书》中，该建议的内容是“建议原市国土局采取有效措施依法追缴湖南保利公司、湖南文化公司湖南文化大厦项目因容积率提高而应补缴的国有土地使用权出让金、利息及违约金”，可见，检察机关发出的依法履职检察建议书并没有新设或者克减行政机关的职权和职责，因此，行政机关不履行检察建议的内容，不应当被认定为不作为，因为其作为的义务来源并非检察建议，而是法律规范直接规定的作为义务。

二、国有土地使用权出让行政公益诉讼中依法履职检察建议的发出理由主要是自然资源部门不履行法定职责或者不依法履行法定职责

在国有土地使用权出让行政公益诉讼中，国家自然资源部门的法定职责依照土地出让合同的性质主要有两种，第一种是国有土地出让金的追缴，第二种是在土地使用者私自改变使用条件时，履行纠正或者对违法行为进行行政处罚的职责。

从“长沙市雨花区人民检察院资源行政管理案”中分析得出，检察机关认为自然资源和规划局未依法履职的主要原因有以下几点：一是国家行政机构改革过程中由于行政机关之间的职能交接、办公地点搬迁和机关内部人事、职能之间的变动导致追缴土地出让金职责的延后。当然，国家机构的调整导致的自然资源和规划局履行职责的延迟从客观上讲，不能反射到其他类型的行政公益诉讼案件中，因为国家机构的调整仅是国家在法治建设过程中的一个政策性的举措，不具有常态性的延展。二是在国有土地出让金追缴的过程中，自然资源部门会通过委托第三方机构的方式进行催缴，而第三方机构为了土地出让金催缴的合理性和合法性，通常会对土地出让金的催缴数额进行评估，待评估结果出来之后，再依法进行土地出让金的催缴。还有其他原因，例如土地出让合同内容的变更等因素导致的自然资源部门履职方式的变化和期限的延长等，也是检察机关认为行政机关未依法履职的主要原因。

三、国有土地使用权出让行政公益诉讼中依法履职检察建议的保障措施

国有土地使用权出让行政公益诉讼中，依法履职检察建议的提出既是检察机关行使监督权和“公共利益代言人”地位的集中体现，又能倒逼自然资源部门在依法行政的轨道上积极履行法定职责，维护国家利益。在实践中，依法履职检察建议效能的持续发挥也需要一系列辅助机制的保障和监督。

一是建立中期反馈制度。依据《人民检察院检察建议工作规定》的要求，自然资源部门在收到依法履职检察建议后，在无特殊情况的条件下，应当在两个月内作出相应的处理，并书面形式回复检察机关。因此，有必要加强两机关之间的信息交流和沟通。自然资源部门在接到依法履职检察建议之后，除了要及时回函，还要定期向检察机关反馈履行法定职责的状态和预期结果，以此来最小限度地减小两机关之间的信息差。自然资源部门在向检察机关就依法履职检察建议回函之后，在两个月的检察建议期限内应当执行中期反馈制度，即在回函之日起，一个月的时间后向检察机关反馈其具体处理情况以及预期效果。检察建议中期反馈书中要阐明相关的事实和依据，对于其中反馈的事实要客观合理，明确具体、理由充分、语言简洁，具体应当包括以下内容：（一）检察机关提出的案件具体问题；（二）经过本部门调查核实的案件事实以及相应的证据；（三）该案件中已查明存在的违法事实和应当消除的隐患；（四）已经采取的行政措施和取得的效果；（五）即将采取的措施和预期将达成的效果；（六）其他需要说明的事项。

二是建立交谈机制。《人民检察院检察建议工作规定》第25条：“被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。”在国有土地使用权行政公益诉讼中，自然资源部门或者其他负有职责的机关没有履行法定职责的意愿或者消极履行的时候，在采用“上级施压”的措施之前，检察机关还可以采取与责任机关领导交谈方式督促其积极、及时履行其法定职责。也就是说，在检察机关向责任机关发出依法履职检查建议之后，该机关仍不采取措施或者消极履职，经过检察长的决定之后，可以联络责任机关，当面与该行政机关领导交谈，了解说明具体情况，督促依法积极履行法定职责，同时向上级人民检察机关报备。

三是检察建议一体化督促机制。随着2018年机构改革步伐的迈开，各中央国家机关和地方政府机关之间的权责分工更加明确，相应的，各政府机构之间的相互合作趋势也更加的凸显。这就导致在国有土地使用权出让行为中，不仅仅是国家自然资源部门的参与，还有其他部门的合作，比如规划、住建和财政等部门。因此，在国有土地使用权出让行政公益诉讼中，依法履职检察建议的发出对象可以不单指向自然资源部门，还可以采用向其他合作机关，如财政部门、规划部门等机关同时发出“合作建议”的方式，督促各合作部门一同积极履行法定职责。

在国有土地使用权出让行政公益诉讼中，自然资源部门的责任是首当其冲的，因此在这类案件中，检察机关发出依法履职检察建议的首要目标就是自然资源部门。依法履职检察建议在实践中也能很好的起到案件分流的作用，国有土地使用权出让案件因为依法履职检察建议的监督和督促，而在诉前程序中得到妥善解决，也能更好、更及时地维护国家利益。需要指出的是，不仅仅是在国有土地使用权行政公益诉讼中依法履职检察建议的效果明显，在其他类型的行政公益诉讼中，依法履职检察建议同样是检察机关和国家职能部门之间的有效衔接点，例如环境行政公益诉讼和食品安全行政公益诉讼。但是，作为尚在探索期的制度实践，还需要在制度的具体实行和保障监督等方面基于更多的法学关照。

作者：王东宁，宁夏辅德律师事务所合伙人

何磊，宁夏辅德律师事务所兼职律师

王艳军，宁夏大学诉讼法学专业研究生

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