住房公积金强制执行的相关法律问题分析

作者 于波 编辑 吴雨星

2021-04-09 辅德法评

近年来，随着我国住房公积金制度的逐步完善以及国民收入水平的不断提高。越来越多的企事业单位开始主动为职工缴纳较高比例的住房公积金，而在法院案件执行的过程中，申请人要求法院强制执行被执行人住房公积金的案件也呈逐年上升的势头。住房公积金能否作为法院强制执行的标的物，住房公积金强制执行应具备那些务件，住房公积金强制执行的实践操作程序如何等问题日益成为司法实践的难点、热点问题。对此，本文从住房公积金的性质与特点、住房公积金强制执行的主要法律分歧、住房公积金强制执行性的现实操作障碍、住房公积金的强制执行的司法操作程序以及住房公积金强制执行时应注意的相关问题等六个方面对住房公积金强制执行的相关法律问题进行探讨、分析。

一、住房公积金的性质与特点

（一）住房公积金的性质

根据《住房公积金管理条例》（2019修订）第二条之规定“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。”以及第三条、第五条“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有；住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”可知：

住房公积金的本质属性是工资性，是单位按职工工资的一定比例为职工缴存住房公积金，其实质是以住房公积金的形式给职工增加了一部分住房工资，从而达到促进住房分配机制转换的目的，也是住房分配货币化的重要形式。

　　（二）住房公积金的特点

1.义务性。是指在职职工及其所在单位都应按规定的缴存基数、缴存比例建立并按月缴存住房公积金。目的是使职工逐步确立住房商品意识和自主其力观念，提高购房的支付能力。

　　2.互助性。是指住房公积金具有储备和融通的特性，可集中全社会职工的力量，把个人较少的钱集中起来，形成规模效应，并且缴存住房公积金的人都具有使用住房公积金的权利，有房的人帮助无房的人，暂时不卖房的人支持即期买房的人，通过所有职工互帮互助，达到提高或改善居住条件的目的。

　　3.保障性。是指住房公积金定向于职工住房，并可通过安全运作实现合理增值，增值收益也全部用于职工住房。公积金的增值收益除了提取贷款风险准备金和中心的管理费用以外，作为城市廉租住房建设的补充资金，保障低收入人群的基本住房需求。

二、住房公积金强制执行的主要法律分歧

住房公积金能否强制执行存在较大争议，从现有法律、行政法规、司法解释中，找不到直接的法律依据。而从最高人民法院此前处理相关案件的做法看，一直持有较为保守的态度，在个案中没有明确住房公积金可以强制执行，但也未明确表示禁止。在具体的司法实践中各地法院的认识和做法各异，以致在执行过程中，对住房公积金能否强制执行存在两种截然相反的观点：

一种观点认为：住房公积金具有很强的人身属性及社会保障性，是特殊的专款专用基金。任何单位和个人都不得挪作他用，不能将住房公积金作为被执行人的标的物，其理由是：根据国务院《住房公积金管理条例》（以下简称条例）第五条规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻修、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用”。住房公积金是职工的住房保障资金，是政策性的专项资金，人民法院在执行有关案件时，查封、冻结或扣划住房公积金用于抵偿当事人有关非住房消费类债务，改变住房公积金的使用性质，是违背《条例》规定的，因此按照《条例》第五条关于“任何单位和个人不得挪作他用”的规定，在《条例》规定的使用范围以外，住房公积金不得作为非住房消费类案件强制执行的标的物。   

另一种观点认为：住房公积金虽然是专款专用的基金，但其所有权属于个人，实质系个人财产。个人如拒不履行法院的生效判决，法院可以将其作为执行标的强制执行。其理由是：《条例》规定职工的住房公积金属于个人所有，且依据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条的规定可知，住房公积金并非该条中所列的不得查封、扣押、冻结的范围，因此住房公积金不属于强制执行中可以豁免的执行标的，故可以对住房公积金采取强制执行措施。

   本文作者同意第二种观点，认为住房公积金不属于强制执行中可以豁免的执行标的，法院对住房公积金可以采取强制执行措施。阐述理由如下：

(一)住房公积金属于公民的个人收入，可以成为强制执行的标的物。

《住房公积金管理条例》第3条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》婚姻家庭编的解释（一）第二十五条第二款也明确“男女双方实际取得或者应当取得的住房补贴、住房公积金”属于共同所有财产。这也从一个侧面说明住房公积金属于公民的个人财产。因此，住房公积金本质上仍属于个人收入，只是其提取、使用受到限制。

（二）住房公积金不属于法定执行豁免的范畴。

    所谓执行豁免是指在民事执行过程中，出于对被执行人基本人权的保护，以及对社会公共利益的维护，由债务人享有的在一定财产和时间范围内免受强制执行的权利。它是为保护被执行人的基本人权，维护社会公共利益而作出的制度设计，豁免的财产范围仅限于保障公民的基本生存权利。而《民事诉讼法》第二百四十三条、第二百四十四条及《最高人民法院关于查封、扣押、冻结财产的规定》对于执行豁免财产的范围有明确的规定，而住房公积金并不包含在上述规定的豁免财产范围内，《住房公积金管理条例》及其他法律、法规、司法解释也无住房公积金豁免执行的相关条款，因此住房公积金理应属于可供强制执行的财产范围。

（三）从法律效力位阶的角度来讲，《民事诉讼法》属于法律而且是上位法，《住房公积金管理条例》属于行政法规是下位法，根据上位法优于下位法的原则，住房公积金管理部门不能依据《住房公积金管理条例》将住房公积金排除在强制执行的范围之外。因此人民法院可以对被执行人名下的住房公积金采取强制执行措施。

    四、住房公积金强制执行性的现实操作障碍

(一)住房公积金管理部门的法律地位不明确。

依据《住房公积金管理条例》相关规定可知，住房公积金管理部门对公民的住房公积金的占有只是名义占有，既不能自行支取，也

不能直接支付，而《民事诉讼法》规定的扣划协助对象限于金融机构和收入发放单位，但公积金管理部门并非金融机构也不是收入发放单位。由于法律没有明确规定其为扣划协助对象，大多数地方的公积金管理部门据此认为自身没有协助法院执行义务，并以此为由拒绝法院的扣划要求。　

（二）各地住房公积金管理部门依据建设部（全国住房公积金管理部门的主管机关）办公厅一个普通性公文，给人民法院强制执行住房公积金设置了诸多障碍。

2007年4月10日建设部（全国住房公积金管理部门的主管机关）办公厅于给最高人民法院关于住房公积金能否强制执行的函。该函指出：“住房公积金不应成为强制执行的标的物，如将其视同一般财产作为强制执行标的，有悖于住房公积金社会互助性和保障性原则。建议参照《最高人民法院关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》（法〔2000〕19号）中明确规定：‘各地人民法院在审理和执行民事、经济纠纷案件时，不得查封、冻结和扣划社会保险基金’执行。”但该函只是建设部对最高人民法院回复的一个普通性公文，仅仅表明了一个部门的观点，不具有普遍适用的效力，且该函的内容中并未明确人民法院不能执行住房公积金，同时该函的内容片面夸大了住房公积金的强制性、公益性、专用性、互助性和保障性，不但混淆了职工提取住房公积金和人民法院执行住房公积金的本质区别，而且还混淆了住房公积金和社会保险基金的区别，同时掩盖了住房公积金属于职工个人的长期住房储金的本质属性，缺乏明确的法律依据和正当的法理支持。但各地住房公积金管理部门缺仅依据普通性公文，给人民法院强制执行住房公积金设置了诸多障碍。

（三）现行条例规定的住房公积金提取的条件不充分。
    根据《住房公积金管理条例》第五条规定，“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”第二十四条还专门规定了职工提取住房公积金的六种情形，包括：（1）购买、建造、翻建、大修自住住房的；（2）离休、退休的；（3）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；（4）出境定居的；（5）偿还购房贷款本息的；（6）房租超出家庭工资收入的规定比例的。导致在司法操作中，有的地方公积金管理部门因此规定只有达到提取条件后方可以扣划；有的规定只有住房消费类的案件才可以扣划；有的规定在离婚析产执行案件中，公积金作为夫妻共有财产可以扣划。这都是司法实践中制约公积金强制执行的障碍所在。

　　五、住房公积金的强制执行的司法操作程序

由于我国目前对住房公积金的强制执行程序缺乏可操作性的程序规定，作者结合自己在银川市某某区人民法院代理的曹某芝与朱某燕、王某荣民间借贷案件对于住房公积金执行的实际情况，将住房公积金执行的相关程序梳理如下：

（一）人民法院应依据生效的相关执行文书向住房公积金管理中心发送查询被执行人住房公积金的法院公函，以确定被执行人公积金存储余额；

（二）待确定被执行人公积金账户有存储余额时，应当依据相关生效执行文书向住房公积金管理中心发出协助冻结住房公积金的通知书；

（三）当人民法院已实际冻结了被执行人的住房公积金后，还应向公积金管理部门发放协助支取的执行通知书，公积金管理部门收到人民法院的协助支取的执行通知书后，向公积金存放的相关银行发出支取公积金通知书；

（四）由人民法院执行部门向公积金存放的相关银行出具协助冻结、扣划的执行通知书，划扣公积金存款账户的余额。

六、住房公积金强制执行时应注意的相关问题

如前所述，住房公积金本身具有互助性、保障性等的特殊功能，在强制执行时应注意如下问题：

（一）在穷尽对除住房公积金以外的财产采取执行措施或者即使有其他财产但为保护被执行人的利益不方便执行的前提下，法院方可强制执行被执行人的住房公积金。

（二）强制执行住房公积金时还需要考虑，是否因强制执行公积金而影响被执行人本人及其所抚养家属生活所必需的住房。对于被执行人及其家属已经具有了长期居住的处所，不需要住房公积金为其提供最基本的社会保障，住房公积金对其保障作用已经减弱，而住房公积金的存在，无非是为其提供了一份福利和财产，在此种情况下执行公积金，就很好的兼顾了住房公积金保障性功能。

（三）强制执行住房公积金不得损害案外人的合法权益，尤其要注意遵循抵押权等物权优先原则，对已经用住房公积金抵押贷款的，应在保证抵押权人、质押权人优先受偿后，方可对其余额部分予以强制执行。

因此，在住房公积金强制执行时处理好上述问题，不仅能够保证债权人的合法权益，又能够维护和保障住房公积金缴存人的利益，也能够有效避免人为制造债务纠纷提取住房公积金的现象发生，且不影响住房公积金对被执行人的社会保障作用，还可以最大限度维护执行案件双方当事人的合法权益。

结语：

执行难是长期以来困扰和制约人民法院执行工作的突出问题，也是当前社会各界关注的热点问题。对法院而言，治理"老赖"的根本目的在于通过执行来确保法律的威严。而要真正解决执行难的问题，还应当立足于社会整体信用体系建设的大背景。正所谓正本方能清源，治理“老赖"的宏观举措还在于涵养全社会的法治素养和信用意识，当然这是一个漫长且复杂的过程，需要全体法律人不断的为之努力奋斗。

事实上，关于住房公积金的强制执行还有很多值得深入探讨的问题，本文也仅是作者结合自己代理的相关执行案件中积累的浅薄实务操作经验及有限认知所撰写，文中不成熟、不完善之处，愿盼探讨、交流。

附：最高人民法院就住房公积金强制执行相关问题的答复

最高人民法院在（2006）执他字第9号对福建省高级人民法院的请示答复中表示：

“依据《住房公积金管理条例》第三条的规定，住房公积金是职工个人缴存或其所在单位为其缴存的住房储备金，虽属于职工个人所有，但适用范围上受严格限制。因住房公积金问题复杂，涉及面广，政策性强，在法律、法规未作出进一步明确规定前，不宜轻易强制执行。对你院请示的个案，请根据上述精神自行处理。”

（2012）执他字第5号对山东省高级人民法院的请示答复中则认为：

“住房公积金问题复杂，涉及民生，政策性强。在法律、法规未作进一步的明确规定之前，关于住房公积金的执行问题，执行法院应确保住房公积金对案涉当事人的基本住房保障功能，在充分调查研究的基础上，本着审慎原则，依法妥善处理。”

（2013）执他字第14号函安徽省高级人民法院：

你院（2012）皖执他字第00050号《关于强制划拨被执行人住房公积金问题的请示报告》收悉。经研究，答复如下：

根据你院报告中所述事实情况，被执行人吴某某已经符合国务院《住房公积金管理条例》第二十四条规定的提取职工住房公积金账户内的存储余额的条件，在保障被执行人依法享有的基本生活及居住条件的情况下，执行法院可以对被执行人住房公积金账户内的存储余额强制执行。

此复

最高人民法院