浅谈建设主管部门在建设工程竣工验收备案时的作用

作者 刘艳宁 编辑 吴雨星

2021-02-04 辅德法评

【前言】实务中有不少人分不清建设主管部门(下称备案机关或行政机关)在工程竣工备案过程中的地位，往往认为工程竣工验收备案是行政机关对工程质量合格的最后确认，进而在工程出现质量问题后归责于行政机关，并引发诉讼。为此，笔者希望能通过本文梳理一下备案机关在工程竣工验收备案程序的作用及地位。

【关键词】 竣工验收；竣工验收备案

【案情简介】

   杨某诉某住建局不服行政备案一案，杨某称其与第三人某房地产公司签订了《商品房买卖合同》一份，购买了该公司开发建设的某小区住宅房屋一套，房屋交付后杨某发现该房屋多处存在质量问题，且与设计图纸不符，同时未按建筑规划内容设置安全防护栏等。杨某认为，某住建局在设计部门未签署意见，不具备备案登记要件的情况下，对涉案房屋进行了竣工验收备案登记，违反了《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的相关规定，遂针对某住建局对该房地产公司房屋竣工验收备案登记的行政行为提起了行政诉讼，要求撤销该备案登记。

【争议焦点】

某住建局对包含涉案房屋在内的工程进行竣工验收备案时是否要对工程质量进行审查？该竣工验收备案的行为是否合法？

【法律分析】

作为某住建局的代理律师，通过分析案情认为;

（一）某住建局具有对涉案工程进行备案的法定职权。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）第三条之规定“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”。本案中，涉案工程位于某住建局管辖范围内，某住建局依法应负责该区域的竣工验收备案管理工作，具有对涉案工程进行竣工验收备案的法定职责。

（二）某住建局仅对工程竣工验收的材料是否齐全进行形式审查，不做其它审查。根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变第一批行政审批项目管理方式决定》的规定，国务院已于2003年取消了包括房屋建筑工程竣工验收核准在内的406项行政审批项目，其中将房屋建筑工程竣工验收由“核准”改为“告知性备案”，即房屋建筑工程竣工验收时，行政备案机关仅对备案文件是否齐全作形式审查，除此之外不作其它审查。

（三）工程竣工验收备案材料齐全的，应当予以备案。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条、第十三条之规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，在验收文件齐全后，备案机关应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫并办理备案手续。本案中，涉案工程的建设单位某房地产公司已向某住建局报送了齐全的备案文件，依据上述规定，某住建局在收到齐全的备案文件后，应当予以备案。

综上，某住建局在竣工验收备案时，只作材料是否齐全的形性审查，不对工程质量进行验收。即在竣工验收材料齐全的情况下，某住建局对涉案工程进行竣工验收备案的行为合法。

 本案答辩后，原告杨某主动撤回了对某住建局的起诉。

【笔者观点】 竣工验收备案不等于竣工验收更不等于质量验收

首先，了解一下竣工验收与竣工验收备案的相关规定

第一，关于竣工验收的规定。《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号） 第三条规定：建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。第十六条第一款规定：建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。   

  第二，关于竣工验收备案的规定。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。第六条规定：备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。

第三，关于竣工验收备案性质的规定。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔2003〕5号）中规定：国务院决定第二批取消406项行政审批项目，其中“76、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准，改为告知性备案。

其次，竣工验收与竣工备案的定义。依据《建筑工程施工质量验收统一标准》的规定，竣工验收是指建设工程项目竣工后，建设单位会同设计、施工等参建单位，对该单位工程进行抽样复验，根据设计文件、规范以及合同要求等，以书面形式对工程质量达到合格与否作出确认。而备案就是存档备查，是相对于“审批”而言的。即竣工验收备案可理解为，建设工程竣工后报建设行政主管部门存档备查，让行政机关知悉竣工事宜，但不需要行政机关批准同意的程序。

再次，竣工验收与竣工备案的差别。竣工验收是参建单位对工程质量的确认，竣工备案是建设单位向行政机关存档备案。可以说“竣工验收”和“竣工备案”是两个完全不同的程序。“验收”是民事行为，是由建设单位组织，各参建单位共同检查质量确认是否合格的过程，主体是各参建单位，客体是建设工程。而“竣工备案”是行政行为，是由建设单位将工程建设和竣工过程中的资料文件向行政机关归档，主体是备案机关，客体是工程相关的文件资料。

【结论】

1、建设单位及参建单位对工程进行竣工验收的过程就是对工程质量是否合格确认的过程，而竣工验收备案是工程验收之后的程序。所以，竣工验收备案不等于工程质量验收。这也体现了工程质量问题“谁建设、谁负责”的理念。

2、建设主管部门在工程验收备案时，只是材料接收方，只核查提交文件的完整性，并不对文件做任何检查和评价。即备案机关仅仅承担归档备查的作用，也否定了由行政机关为工程质量进行“背书”的可能性。