市域治理视角下乡镇级政府 与区县执法部门之间关系的协同

作者 曹慈义 编辑 吴雨星

2019-11-04 辅德法评

一、属地管理的要求与乡镇街道的权限不匹配，区县执法部门不主动履职

实际工作中，市级政府下达任务或目标到区县级政府，区县级政府又下达任务给各乡镇及街道办，很多任务要求乡镇街道办履行属地管理职能，牵头实施，但乡镇及街道办实际上又不具有执法权力，只能联系具有执法权力的区县执法部门，而这些执法部门又往往推诿不作为，有时乡镇街道办把基础工作都做好了，在执法部门自己不主动作为的情况下，要求执法部门出具委托书，由乡镇街道办实施，或者文书由乡镇街道办拟好，让区县执法部门盖章，而区县执法部门既不出具委托书也不盖章，导致乡镇街道办不作为会被问责，作为了由于没有执法权力，结果违法行政，在行政诉讼中又会败诉，败诉之后又会被问责。

例如:《中华人民共和国土地管理法》第66条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该法第73条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；------”该法第74条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 ”该法第77条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。” 

《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”该法第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

根据以上规定，对于违建、大棚超标进行执法处理和强制拆除，执法主体是土地主管部门和城乡规划主管部门，乡镇政府及街道办不具有执法的权力，不能代替土地主管部门和城乡规划主管部门越权执法，且《中华人民共和国行政强制法》第34条规定：“行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”而乡镇政府和街道办并不具有在土地及规划等领域的行政强制执行权，故其不宜以自己的名义进行相应的执法，更无权进行强制拆除，否则，就是严重的知法违法。但是区县政府就是要求乡镇及街道办牵头实施，土地主管部门和规划部门却拒不配合，导致实施行为的主体没有执法权，有执法权的不愿行使执法权的尴尬情况出现。

二、部门之间缺乏联动机制

    处理违建、环境整治、安全生产等违法违规问题需要乡镇街道办和多个部门协同配合，但是乡镇街道办与部门、部门与部门间的联合执法缺乏制度机制保障，衔接不顺畅、整合不充分，存在执法“断链”。

三、解决方案是“街乡吹哨，部门报到”

如前所述，乡镇街道办在违建、环保、安全生产等执法和处理等方面不具备相应的执法主体资格和执法能力，但违章违建、盗挖盗采、环境污染等多发生在基层，乡镇及街道办干部及群众往往最早发现问题，但乡镇街道办与相关执法部门沟通后，由于缺乏有效的机制保障，加之距离远、时间紧、力量调配等原因，难以形成联动，无法及时有效处理问题。故需要赋予乡镇执法召集权，由乡镇街道办在发现问题后即时召集相关部门，相关部门必须在一定时限内到乡镇街道办报到，以分析案情，制定处理方案，否则，被召集的部门将被问责。以解决乡镇街道办责权不一致，协同联动机制不足之问题，促进市域治理的有效进行。

另外，要使得“街乡吹哨，部门报到”落到实处，应建立有效的监督反馈机制，可借鉴北京经验直接赋予乡镇街道办评价权、考核权、否决权，要履行监督职责，分清责任主体，及时问责追责，确保机制有效落实。