浅析我国气象法律规范中存在的若干问题——由一则案例引起

作者 曹慈义 编辑 吴雨星

2019-04-23 辅德法评

摘要：气象法律规范中存在上下级气象执法主体的分工不明确，具体气象执法主体的责任不够明确，气象法律规范下位法和上位法相冲突，气象部门规章规定的罚款数额超过法定限额，气象中介收费标准过高且不统一，气象法律规范对于无偿和有偿气象服务的范围未予界定等问题，这些问题需要立法和执法机关加强调研、沟通，通过修改法律、制定法律规范等手段解决。

关键词：气象法律规范 ， 存在问题 ， 立法完善

据报道，2013年8月30日全国人大常委会开始进行《中华人民共和国气象法》（以下简称《气象法》）执法检查工作，笔者想起去年曾办过的一起与《气象法》有关的行政案件，而该案件也反映出气象法律规范中存在的一些问题，遂写出与大家探讨。该案件是2012年6月左右，宁夏回族自治区某市（地级市）气象局对某风电公司作出了两份行政处罚决定书，其中一份行政处罚决定书以某风电公司在该市某县的大型风电工程未进行防雷装置设计的审核为由，依据中国气象局《防雷减灾管理办法》第十五条和中国气象局《防雷装置设计审核和竣工验收规定》第五条及《宁夏回族自治区防雷减灾管理办法》第十三条第一款、第十九条第二款的规定，对该风电公司罚款人民币2.5万元；另一份行政处罚决定书则以该风电公司前述风电工程未进行气候可行性论证为由，根据《气象法》第34条和《宁夏回族自治区气象灾害防御条例》第17条对该风电公司罚款人民币2万元。某风电公司申请复议后，宁夏回族自治区气象局维持了前述两份行政处罚决定书，某风电公司后又提起了行政诉讼。在处理该案的过程中笔者发现气象法及相关法律规范中存在如下的一些问题：

一、上下级气象执法主体的分工不明确

本案中某风电公司的风电工程在某县，而作出两份行政处罚决定书的却是其上级气象主管机构某市气象局。 《气象法》 第五条规定：“国务院气象主管机构负责全国的气象工作。地方各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象工作。”该条中的“本行政区域内”如何界定，市级气象主管机构和县级气象主管机构在管辖案件或处理气象事务上的分工如何确定，在《气象法》中没有明确规定，这就造成了在实践中类似本案的市级和县级气象主管机构管辖权的冲突，也造成了行政相对方不好判断适格的执法主体。

各地的地方性法规也存在同样的问题。比如：《湖北省实施<中华人民共和国气象法>办法》（2000年7月28日湖北省第九届人大常委会第19次会议通过）第二条规定：“县级以上（含县级，下同）气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责管理本行政区域内的气象工作。”该办法第二十一条规定：“城乡建设、国家重点建设工程、重大区域性经济开发和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目的气候可行性论证，由县级以上气象主管机构负责组织。”《甘肃省气象条例》（1999年5月29日甘肃省第九届人大常委会第十次会议通过， 2004年6月4日甘肃省第十届人大常委会第十次会议修正）第三条规定：“县级以上气象部门是同级人民政府管理气象工作的主管部门，行使同级人民政府管理气象工作的行政职能，并对本行政区域内的气象工作实施行业管理。”该条例第六条规定：“各级气象主管部门的主要职责：(一)贯彻实施气象法律、法规和规章，组织本行政区域内气象及其灾害防御知识的宣传；------(八)依法查处违反本条例的行政案件。”

鉴于以上的情况，立法机构在修改《气象法》或地方性法规时应注意明确上下级气象主管机构在具体案件上的管辖权限和分工。

二、具体气象执法主体的责任不够明确

前述案件中某市气象局作出行政处罚决定书的依据之一是《宁夏回族自治区气象灾害防御条例》（宁夏回族自治区人大常委会制定，2009年10月1日起施行）第17条，该条规定：“ 与气候条件密切相关的大型工程建设项目、重大区域性经济开发项目、城市总体规划和大型太阳能、风能等气候资源开发利用建设项目，应当进行气候可行性论证。自治区气象主管机构负责组织管理气候可行性论证活动。”该条中规定的“自治区气象主管机构负责组织管理气候可行性论证活动”，其中的“负责组织管理气候可行性论证活动”是否包括对本案中某风电公司未进行气候可行性论证的处罚权，在此不够明确，“组织管理”的具体内容是什么，是组织进行气候可行性论证的具体进行，还是对具体项目的气候可行性论证进行审核，进行气候可行性论证的义务主体不明确，语焉不详，而现实状况是气象主管部门让工程建设单位自行向第三方付费，由第三方出具气候可行性论证报告，这种做法与法律规范的规定不一致。《气象法》第34条规定：“各级气象主管机构应当组织对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发项目进行气候可行性论证。”根据该规定，对大型风能等气候资源开发项目进行气候可行性论证的义务主体是各级气象主管机构，而非风能等气候资源开发项目的具体开发者。因此，立法机构和气象执法机构应注意到《气象法》中前述的规定的含义与实践操作的差距，进一步明确气候可行性论证的义务主体，以便于更好地贯彻实施《气象法》。

三、气象法律规范下位法与上位法相冲突

《气象法》第34条规定：“各级气象主管机构应当组织对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发项目进行气候可行性论证。” 而《宁夏回族自治区气象灾害防御条例》第17条规定：“ 与气候条件密切相关的大型工程建设项目、重大区域性经济开发项目、城市总体规划和大型太阳能、风能等气候资源开发利用建设项目，应当进行气候可行性论证。自治区气象主管机构负责组织管理气候可行性论证活动。”在宁夏自治区的条例中将气候资源开发项目气候可行性论证活动的组织管理权仅规定由省级气象主管机构负责，改变了全国人大常委会制定的《气象法》中由“各级气象主管机构”组织进行气候资源开发项目可行性论证的规定。这与《立法法》中规定的下位法不得违法上位法的立法原则相悖。对此，需要国家立法机关加大审核力度，尽力避免该种情况的出现，发现该种情况，要发建议书进行修改。

四、气象部门规章规定的罚款数额超过法定限额

前述案件中某市气象局依据中国气象局《防雷减灾管理办法》第十五条和中国气象局《防雷装置设计审核和竣工验收规定》第五条及《宁夏回族自治区防雷减灾管理办法》第十三条第一款、第十九条第二款的规定，对某风电公司作出了罚款2.5万元的行政处罚。中国气象局《防雷减灾管理办法》第三十四规定：“违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以处3万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：------ （三）防雷装置设计未经当地气象主管机构审核或者审核未通过，擅自施工的；”。

《国务院关于贯彻实施<中花人民共和国行政处罚法>的通知》第二条规定：“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元；超过上述限额的，应当报国务院批准。”据此，某风电公司在前述案件中应受处罚的罚款额度因其为非经营活动中的违法行为，故作为本次处罚依据的中国气象局的规范性文件因经国务院授权可视为规章，其罚款的设定权在本案中应不得超过1000元，而中国气象局的《防雷减灾管理办法》中对防雷装置设计未经当地气象主管机构审核或者审核未通过，擅自施工的罚款额度在3万元以下，显然违反国务院的通知，不符合《行政处罚法》的规定。

五、气象中介收费标准过高且不统一

前述案件中某风电公司之所以不进行对风电项目防雷装置设计审核和气候可行性论证，并非该公司故意违法不愿进行，对行政处罚不服申请行政复议和提起行政诉讼，原因也不是某风电公司不愿意交罚款，最根本的原因是某风电公司要进行该两项工作要向评估机构支付巨额的费用。宁夏回族自治区物价局、财政厅2012年公布的雷击风险评估即防雷装置设计审核收费标准按项目投资额的1.2‰计收，气候可行性论证根据项目投资额（项目建议书或可行性研究报告中的估算投资额）的不同按相应的收费标准收费。如果该公司投资额达10亿，则仅雷击风险评估一项就要支付120万元的评估费，如果再加上气候可行性论证，其费用得几百万元，这样高的收费标准导致风电公司不堪重负，宁愿违法被罚也不愿进行项目防雷装置设计审核和气候可行性论证，因罚款的数额远低于评估和论证费。为此有的省份已认识到该问题，并降低了雷击风险评估和气候可行性论证的收费标准，比如安徽省物价局于2013年8月发布了《关于重新公布重大工程气候可行性论证收费标准的通知》，该通知规定重大工程气候可行性论证收费在原收费标准基础上降低20%，降低后的收费标准为：项目投资额≤1亿元部分，按投资额的0.8‰收取；1亿元＜项目投资额≤10亿元部分，按投资额的0.5‰收取，项目投资额部分大于10亿元的，双方协商。《气象法》第3条规定：“气象事业是经济建设、国防建设、社会发展和人民生活的基础性公益事业，气象工作应当把公益性气象服务放在首位。”如此，气象事业是公益性事业，气象中介单位收费虽是经营性收费，但该工作仅为预防气象风险，实际也是为了公共利益，故该收费标准不宜过高，而且该收费标准应由国家制定统一的收费标准，或者由国家规定统一的最高限额，可授权各省在该最高限额下制定各省的具体收费指导价，否则，收费标准过高导致企业负担太重，收费标准不统一，导致各省差距过大，不利于法制的统一。

六、气象法律规范对于无偿和有偿气象服务的范围未予界定

如前所述，气象事业是公益性事业，以公益性无偿服务为先，但《气象法》第3条第3款规定：“ 气象台站在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务。”    该法第42条规定：“气象台站和其他开展气象有偿服务的单位，从事气象有偿服务的范围、项目、收费等具体管理办法，由国务院依据本法规定。”但至今国务院未制定具体规则，界定气象有偿服务的范围、项目、收费等具体办理办法，这是我们需要进一步完善的。

综上，气象法律规范存在如上的问题，需要立法和执法机关加强调研、沟通，完善立法、严格执法，维护《气象法》的正确实施，推动气象事业发展，保障人民生活安宁。

【参考文献】

1、方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2006年修订版。

2、中国气象局网站：《国务院法制办、中国气象局权威解读<气象灾害防御条例>》，发布于2011年10月20日。

3、刘莘主编：《国内法律冲突与立法对策》，中国政法大学出版社2003年版。

4、蔡小雪、郭修江、耿宝建：《行政诉讼中的法律适用》，人民法院出版社2011年版。

5、江勇、管征：《行政审判实务问题研究》，中国法制出版社2009年版。