宁夏枸杞产业发展法律保障现状及其应对措施

作者 曹慈义 编辑 吴雨星

2019-04-23 辅德法评

摘要：枸杞产业作为宁夏特色优势产业，发展势头强劲，如今已经成为宁夏农业结构调整、经济增长方式转变的重要支柱产业。但枸杞产业发展的瓶颈已经显现，产业发展的软环境建设必须加强，尤其是执法监督环节。执法监督不力已经严重制约宁夏枸杞产业发展，进而影响未来的产业升级和经济增长方式的转变，因此，完善立法保障、加强执法保障是未来宁夏枸杞产业发展软环境建设的基本路径。

关键词：枸杞产业；立法；执法；保障

枸杞作为一种名贵的中药材和滋补品已为大众所知悉，宁夏枸杞的知名度更高。针对宁夏枸杞的研发与生产经营行为，其法律保障涉及我国现行的多部法律、法规，本文着重探讨宁夏枸杞产业发展法律保障现状、存在的问题及其应对措施。

一、宁夏枸杞产业发展现状

宁夏作为我国和世界枸杞的原产地和主产区，开发利用枸杞历史悠久，产业优势明显，枸杞产业是宁夏自治区党委、政府确定的五大农业战略性主导产业之一。为推动宁夏枸杞产业发展，各地先后实施了优质名牌枸杞基地建设、枸杞南移工程等重点工程。中宁枸杞交易市场已成为全国最大的枸杞专业批发市场、全国枸杞的“集散地”和枸杞价格的“晴雨表”，每年通过中宁销售的外省枸杞量达3.7万吨左右。宁夏现已培育形成了以市场为依托，营销企业为龙头，中小商户为补充，外销网点和中宁枸杞专卖店为重点的枸杞营销网络体系；培育了宁夏红、早康、杞王等一大批知名品牌企业。在国内形成了上海、广州、北京、成都、沈阳、昆明、杭州、兰州、亳州、廉桥等十大枸杞主销区，辐射带动全国各地市场。宁夏枸杞及其深加工产品在国内30个省区的各大中城市均有销售，同时远销美国、英国、日本、俄罗斯、香港等30多个国家和地区。宁夏枸杞深加工产品已发展到枸杞果酒、枸杞籽油、枸杞清汁、枸杞花蜜等六大类十几个品种。^[1]

2006年全区枸杞种植面积44.5万亩，枸杞干果产量5.8万吨，年产值超过10亿元。有各类枸杞加工企业50多家，年加工生产能力6000吨以上，基本实现了无公害生产^[2]。近年来，宁夏在发展枸杞产业上坚持提质增效和扩大规模并举的发展方针，实施枸杞“南移北扩”工程，重点发展中宁、原州、同心、惠农、红寺堡为主的“一体两翼”枸杞产业带。2010年宁夏枸杞种植面积已突破70万亩，总产量占全国产量的50%，预计“十二五”期间宁夏枸杞种植面积将达到100万亩。枸杞产品已从过去由单一的枸杞干果向养生保健和休闲食品多元化发展，2011年9月22日中国第一座以枸杞为主题的博物馆——中国枸杞馆在银川正式开馆。中国枸杞馆的落成，为宁夏枸杞走向世界搭建了一个全新的舞台，对推动宁夏枸杞产业的发展具有重要意义。如今枸杞产业已经成为宁夏农业结构调整、转变经济增长方式的重要支柱，是宁夏发展现代农业、推进社会主义新农村建设的重大战略举措。

但是，宁夏枸杞要想走出去打开世界市场，仅靠扩大枸杞的种植面积是远远不够的，必须要在提高枸杞产品的品质和附加值上做文章，以此来提高枸杞产品的知名度、美誉度和信誉度。所以，地方政府不仅要对枸杞种植业加强扶持和保护，更应该加强对枸杞加工产业的扶持和保护，打造真正体现宁夏枸杞特色优势的拳头产品和知名品牌。

二、宁夏枸杞产业发展立法保障现状及存在的问题

宁夏枸杞产业发展的法律保护涉及我国现行的多部法律、法规和规章，其中与宁夏枸杞产业发展相关的国家立法有：《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国商标法实施条例》、《中华人民共和国专利法》、《中华人民共和国专利法实施细则》、《中华人民共和国标准化法》、《地理标志产品保护规定》等。主要的地方立法有：《宁夏回族自治区反不正当竞争条例》、《宁夏回族自治区保护消费者合法权益条例》、《宁夏回族自治区产品质量监督管理条例》《宁夏回族自治区商品交易市场管理条例》、《宁夏回族自治区实施<《 中华人民共和国标准化法>》办法》、《宁夏回族自治区价格管理条例》、《宁夏回族自治区进出口商品检验监督管理条例》、《宁夏回族自治区促进中小企业发展条例》和《无公害食品 枸杞》（地方标准）等，现分述如下：

（一）宁夏枸杞既是名贵的中药材又是食品，因此涉及千家万户消费者的权益。《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国产品质量法》《宁夏回族自治区保护消费者合法权益条例》《宁夏回族自治区产品质量监督管理条例》在宁夏枸杞产业发展中对消费者权益的保障主要体现在以下方面：

首先，规定了消费者的安全保障权、知悉真情权、自主选择权、公平交易权、求偿权、结社权、获得有关知识权、人格尊严、民族习惯受尊重权、监督批评权等权利，要求枸杞的生产者、销售者必须依法保护消费者的合法权益。同时规定了经营者在生产、经营中必须要履行的义务。主要有：遵守法律的义务、接受消费者监督的义务、保障消费者人身和财产安全的义务、信息提供的义务、出具凭证和单据的义务、品质担保的义务、保证提供可提供商品或服务的义务、售后服务的义务、不得从事不公平、不合理交易的义务、尊重消费者人格的义务等各项义务^[3]。

其次，为了加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护市场经济秩序。《中华人民共和国产品质量法》和《宁夏回族自治区产品质量监督管理条例》规定了产品质量监管部门对产品质量的监管责任；产品生产者、销售者对产品质量的责任和义务；产品生产者、销售者违法行为所应当承担的法律责任以及监管失职的法律责任等。这些法律规定既保障了宁夏枸杞产品质量的提高，明确枸杞产品生产者、销售者的责任和义务，保护枸杞消费者的合法权益，同时对推动宁夏枸杞产业的健康、有序发展起到了至关重要的作用。

第三，规定了国家立法机关、各级人民政府及其工作部门、人民法院等国家机关对消费者合法权益的保护制度，同时规定了消费者组织及其职能、消费争议的解决途径等相关内容，相关规定既保护了枸杞消费者的合法权益，也维护了枸杞正当经营者的合法权益，维护了枸杞生产经营的正常秩序。

（二）知识产权领域的《商标法》、《商标法实施条例》对枸杞生产、经营者已注册使用的商标给予了法律保护，对侵犯注册商标专用权的行为进行制裁，对受害权利人进行救济；《专利法》、《专利法实施细则》对枸杞生产、经营者所获得的发明专利、实用新型专利、外观设计专利予以保护，从而为枸杞产品创新提供法律保障，通过保护专利权人的专利权，促进枸杞产品提高附加值，增加了枸杞生产、经营者的收入和利润，为枸杞生产、经营者发展壮大保驾护航。

（三）为遏制宁夏枸杞产业发展中的不正当竞争行为和垄断行为，《中华人民共和国反不正当竞争法》《宁夏回族自治区反不正当竞争条例》《中华人民共和国反垄断法》《宁夏回族自治区商品交易市场管理条例》给予强有力的法律保障。《反不正当竞争法》和《宁夏回族自治区反不正当竞争条例》明确规定了禁止经营者实施的多种不正当竞争行为，也规定了对不正当竞争行为进行监督检查的机构及其权力，同时规定了实施不正当竞争行为所应承担的法律责任，这些规定对枸杞产品经营者的不正当竞争行为可以有效进行遏制。《反垄断法》对种植枸杞的农户、农村经济组织以外的经营者的诸如垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等排斥或限制竞争的垄断行为进行了规制，对于预防、净化宁夏枸杞市场，维护枸杞经营秩序，保护消费者合法权益都起到了较好的作用。《宁夏回族自治区商品交易市场管理条例》建立了对商品交易市场中的商品质量、经营管理和场内交易行为进行监督检查制度，对枸杞产品的交易市场进行了规范。

（四）为确保枸杞产品的食用安全，《农产品质量安全法》对初级农产品从农产品质量安全标准，农产品产地、农产品生产、农产品包装和标识、监督检查、法律责任等方面进行了规范，使得初级枸杞产品的质量安全有法可依、有章可循，能够督促生产枸杞的农户，严把枸杞质量关，进一步巩固宁夏枸杞的市场美誉度。

为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，《食品安全法》、《食品安全法实施条例》从食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任等方面对食品安全相关问题进行了规制。枸杞产品作为食品，对其生产加工、检验监管等必须遵循《食品安全法》及其相关规定，这样才能在保障公众身体健康和生命安全的同时，也保障了枸杞食品合法经营者的权益，预防、打击枸杞食品违法经营者，保障枸杞食品生产经营的正常秩序。

（五）宁夏枸杞早在2004年经国家质检总局批准获得地理标志产品保护。但遗憾的是，至今地方政府没能认识到地理标志产品立法保护的重要性。《地理标志产品保护规定》规定了地理标志产品的申请与受理、审核和批准、标准制定和标志使用以及对地理标志产品的保护和监督。目前，宁夏《无公害食品 枸杞》（地方标准）已经实施，2004年被批准使用地理标志产品专用标志，彰显着宁夏枸杞独特的区位优势和品质优势，对提高宁夏枸杞的知名度、美誉度和信誉度起到了非常好的保护作用。

对违法使用宁夏枸杞地理标志产品专用标志的企业应当给予严厉的制裁。

《标准化法》规定了工业产品标准的制定、实施以及法律责任，依据该法相关部门可以制定枸杞工业产品的国家标准、行业标准或地方标准，并可申请产品质量认证。如若制定了强制性标准，则禁止生产、销售和进口不符合标准的产品，违法生产、销售、进口不符合强制性标准的产品，将承担不利的法律责任。

综上所述，宁夏枸杞产业发展在立法保障方面主要体现为现有国家立法和地方配套立法的保障，且基本上做到了有法可依，地方立法机关就该产业的发展没有专门立法。但有一个问题值得我们思考和重视，就是2007年11月9日宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《宁夏回族自治区奶产业发展条例》，2009年9月30日经宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了对该条例的修改，现已公布施行。而事实上发展奶产业宁夏没有得天独厚的自然资源优势和经济优势。所以，对真正有特色优势的产业如宁夏贺兰山东麓葡萄酒、宁夏枸杞、灵武长枣和宁夏中卫香山硒砂瓜产业进行地方专门立法保护是非常必要的，特别是对有着悠久历史和宁夏特色优势的枸杞产业发展进行地方专门立法保护实属必要和可行。

三、宁夏枸杞产业发展执法保障现状及存在的问题

经调查发现在对枸杞产业的执法监管方面，宁夏境内除中宁县成立了专门管理和服务枸杞产业的枸杞产业管理办公室外，其余市县均未成立专门的管理和服务枸杞产业的机构。中宁县外的其他市县枸杞种植和枸杞市场的管理和服务都跟不上，未能跟中宁县协调一致。

中宁县的监管模式，实践证明是好的，它能够为枸杞产业各方面的发展提供示范、引导和服务，协调对枸杞产品商标、包装、外观设计等侵权案件进行查处，工作成效显著。但中宁县枸杞产业管理办公室的性质是事业单位，其本身并无执法权，对于一些违法行为无权直接进行查处，只能在发现问题后，联系工商、质检、卫生、药监、农牧等其他执法机关进行监督、查处。调查显示，当前宁夏枸杞产业发展执法保障中存在的问题，主要体现在：

（一）枸杞产品执法领域内存在多头监管、管理权力冲突问题，监管工作不能适应监管需要。我国《农产品质量安全法》第三条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作”，该法第三十四条规定：“国家建立农产品质量安全监测制度。县级以上人民政府农业行政主管部门应当按照保障农产品质量安全的要求，制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查。”该法第三十七条规定：“农产品批发市场应当设立或者委托农产品质量安全监测机构，对进场销售的农产品质量安全状况进行抽查检测，发现不符合农产品质量安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向农业行政主管部门报告。”

枸杞属于农产品，根据上述规定，农产品法定的质量安全监督执法主体是县级以上人民政府农业行政主管部门；而事实上枸杞虽然属于农产品，但它的监管主体却确是县级以上人民政府林业行政主管部门。如宁夏中宁县的枸杞主管部门就是林业局下属的枸杞产业管理办公室，导致针对枸杞产品立法上的质量安全监督执法主体与事实上的主体不一致，是造成目前枸杞产品执法领域内存在多头监管、管理权力冲突问题的根本原因。在具体监管方面，中宁县枸杞商城批发市场中虽配备了快速检测设备，但由于检测试剂未落实，致使枸杞检测工作未能正常开展，故枸杞干果二氧化硫超标问题严重，枸杞质量无法保证。其他市县对于枸杞这种农产品基本上未进行任何的监管。另外，枸杞干果经包装后，就成了食品，在流通领域中食品监管由工商、质检等行政机关进行监管，且仍存在经销不合格枸杞食品以及假冒“中宁枸杞”证明商标或冒用宁夏枸杞地理标志 产品专用标志或使用与专用标志近似名称或文字等问题。

（二）枸杞生产加工过程中污染严重，已严重影响着枸杞产品的质量安全。由于枸杞含糖量高，病虫害发生严重，其主要病虫害一年发生多代，虫类同期、虫态生活史重叠现象极为普遍，防治难度大，特别是在采果期，采果与喷药交替进行，间隔期短，加之生长季用药次数较多，农药残留超标问题突出。其次，宁夏枸杞种植存在过量使用化肥对环境产生污染的问题，最严重的是氮肥，过量使用氮肥导致大气、水体受到污染，从而致使枸杞品质下降。另外，枸杞采摘后存在晾晒不及时导致的霉变，晾晒或加工卫生条件差导致微生物超标，硫磺熏蒸导致二氧化硫超标等污染问题。上述问题存在的根本原因是执法监管不力，致使宁夏枸杞产品品质下降，已经影响宁夏枸杞的市场美誉度和出口量。

（三）枸杞交易市场秩序混乱，假冒现象严重。宁夏枸杞因中宁枸杞已获得证明商标，且为中国驰名商标，故中宁枸杞的市场价格比非中宁枸杞的市场价格要高，这导致在市场交易过程中，以非中宁枸杞假冒中宁枸杞，以非宁夏枸杞假冒宁夏枸杞的现象比较严重，严重影响了正常的市场交易秩序。

（四）对违法行为进行处罚难。主要表现在：1、有的农户在枸杞采摘后使用“亚纳”或对枸杞进行硫磺蒸熏，导致二氧化硫超标，因其行为隐蔽，执法人员很难及时发现违法行为。有时即使发现了违法行为，也往往会遭遇农户集体“围攻”，因法不责“众”，无功而返。2、对异地侵犯商标权的案件，法律上实行属地管辖，即只有当地执法部门才有管辖权，但由于地方保护，某些异地执法部门不配合，使宁夏执法机关因无权查处该类案件而造成打击不力。3、商标侵权案件反复频发、无法根治，并造成执法成本增加，而执法部门的执法经费缺乏，不利于此类案件的处理。4、执法监管中对商标侵权案件打击力度不够，侵权成本太低。比如将假冒中宁枸杞销售的的包装物没收后，执法人员还要将枸杞返还侵权人，这就导致侵权人的侵权的成本较低，导致侵权不断，难以遏制。

四、加强宁夏枸杞产业发展法律保障之应对措施

针对宁夏枸杞产业发展执法保障中存在的问题，需要从以下几方面进行应对：

（一）建立健全枸杞产品质量安全保障体系。首先，要加快枸杞产品质量安全标准的制定。现行的绿色食品枸杞、无公害食品枸杞的标准均为非强制性标准，《农产品质量安全法》第十一条规定：“农产品质量安全标准是强制性的技术规范。”《食品安全法》第十九条规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。”该法第二十二条规定：“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准，食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。”据此，应该建议国务院卫生行政部门制定枸杞食品安全国家标准，有了国家强制标准，才能使得执法部门依法去检查，并能作出具体的处理决定；否则，因为没有相关标准，导致执法部门无法进行具体处理。如果短时间内不能制定枸杞食品安全国家标准，则可依据《食品安全法》第二十四条的规定由宁夏回族自治区卫生行政部门组织制定枸杞食品安全地方标准，并注意引进国际标准，尽量使该标准与国际接轨。其次，农牧部门要加强对枸杞农业投入品使用的管理和指导。县级以上农牧部门是枸杞农业投入品管理的法定部门，为预防农药残留超标，就需要农牧部门加强监督管理和指导，尤其是要树立预防为主的思想，在枸杞种植过程中，就要加强宣传和技术指导，防止使用高毒农药，预防农药使用过量，使危及枸杞食用安全的因素消灭在萌芽状态。第三，要加强枸杞质量安全监测检验体系的建设。在加强农业部枸杞质检中心建设的同时，健全枸杞产区产品质量检测检验站，开展枸杞产品质量安全的日常监督管理和检测工作。同时，要指导枸杞生产基地和批发市场，逐步配备快速检测仪器设备，培训技术人员，开展枸杞产地和批发市场枸杞产品质量安全状况的检测。第四，要以无公害枸杞生产基地认定和标示认证为基础，积极推行GMP(良好操作规范)，HACCP(危害分析与关键控制点)，ISO9000系列标准（质量管理和质量保证体系系列标准），ISO14000系列标准（环境管理和环境保证体系系列标准）认证和管理工作。加快枸杞认证进程，发挥无公害枸杞在促进农业生态环境建设，实施宁夏枸杞名牌战略，扩大枸杞出口创汇等方面的作用。第五，依靠科技进步提高枸杞产品质量安全。要加快研究枸杞农药残留、有毒有害物质快速、准确的检测方法，研制枸杞有毒有害物质降解技术和产品，并将有关检测方法和降解技术应用于提高枸杞质量安全。第六，建设枸杞产品质量安全信息网络，及时向生产、加工、经营和使用者提供枸杞产品质量安全、标准、品牌等方面的信息。

（二）依据现行法律规定理顺枸杞产品的执法监管主体和监管责任。针对目前枸杞产品市场执法监管混乱、多头监管和监管不到位的实际情况，必须责成相关部门进行协调，明确各个监管主体的监管范围和责任，做到依法监管。切实解决制约枸杞产业发展执法监管体制和机制上的问题。

（三）健全枸杞市场交易规范。针对当前枸杞交易市场监管混乱，市场交易规范不健全等问题，必须要加快建立和健全宁夏枸杞市场交易规范建设。依据宁夏枸杞地理标志产品标准由市场管理方进行检测，将宁夏枸杞和非宁夏枸杞分区交易，严禁外地枸杞冒充宁夏枸杞销售。枸杞交易市场要按照《宁夏回族自治区商品市场管理条例》的规定，利用公告公示栏或电子显示屏每天及时公布枸杞产品质量检测情况等信息，确保枸杞产品质量安全。

（四）联合执法，加大监管投入，加强监管力度。打击有毒有害枸杞产品、打击假冒侵权行为，保护消费者和商标注册人的合法权益，是维护枸杞市场竞争力和枸杞市场秩序的有力手段。为维护枸杞食品安全、保护枸杞品牌，必须加强执法监督的力度，为此需要区内县级政府主管部门联合成立枸杞产业联合执法机构，核拨专项经费，从农牧、质检、药监、工商、公安、卫生等部门抽调专门力量，每年从枸杞大量上市前就着手组织开展集中整治活动，强化对枸杞生产、加工所使用的农药、化肥、制干剂、枸杞产品的外包装、驰名商标使用、地理标志产品专用标志使用方面的监管力度，及时、坚决查处违法使用添加剂、假冒商标、假冒地理标志产品专用标志等行为，维护消费安全，维护正常市场竞争秩序。

对于区外的商标侵权案件以及冒用宁夏枸杞地理标志产品专用标志的案件，可由自治区工商局、质监局等相关部门与国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局等部门协调，由国家相关部委与宁夏区外省级相关部门联系，责令侵权行为地的相关部门配合宁夏相关部门查处侵权案件，从而有力打击区外侵权者。

（五）建立全区乃至全国枸杞监管和服务的沟通机制。在枸杞晾晒环节使用“亚纳”添加剂和对枸杞“打磺”，是严重危害枸杞食用安全、影响枸杞质量的主要因素。近年来，由于宁夏中宁县已成为我国枸杞商品的集散地，故青海、河北、甘肃、内蒙等外地的枸杞也大量涌入中宁县，许多不法商贩即使在宁夏中宁收购不上添加“亚纳”的枸杞或“打磺”枸杞，也会在其他地方收购，导致影响了整个枸杞市场的信誉度、美誉度，故需要宁夏枸杞主产区政府和全国枸杞主产区各级政府加强沟通，建立定期交流的机制，互相分享管理治理的理念、经验和技术，更好地为确保宁夏枸杞产品质量安全，保护枸杞消费者的食用安全，维护枸杞产品市场秩序服务。

总之，当前宁夏枸杞产业发展迫切需要加强法律保障的软环境建设，特别是加强执法保障环节建设。这不仅关系到未来枸杞产业的发展方向，也关系到未来宁夏优势特色农业产业的发展。、

作者简介：唐芳（1968-），女，内蒙古人，宁夏大学政法学院法律系，教授；主要研究方向为民商法学；曹慈义（1978-），男，甘肃民勤县民勤人，宁夏大学政法学院法律系，讲师，主要研究方向金融法、行政法与行政诉讼法。

本文系2011宁夏回族自治区科技攻关计划项目软科学专项“宁夏枸杞产业发展法律保障研究”（无号）和2011年度宁夏高校科学研究项目“宁夏特色农业产业升级法律保障研究”（无号）的阶段性成果。

注释：

由于本文在此主要研究与宁夏枸杞产业发展法律相关的市场规制方面的法律问题，故其他与该产业发展间接相关的市场主体方面的法律如《公司法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》等问题在此并不涉及。

中宁县枸杞产业管理办公室设在林业局，其主要职责为宣传、贯彻、落实枸杞产业政策，制定枸杞产业发展规划并贯彻实施；开展枸杞新品种培育和实验、示范、推广，引进新技术；负责全县枸杞种植、更新，枸杞基地建设，做好基地建设的协调、服务、技术指导、科技培训、枸杞病虫害防治；有机、绿色食品、出口、无公害枸杞产地认定及产品认证，做好监管、协调、服务；对“中宁枸杞”证明商标、中国驰名商标的使用进行管理；中宁枸杞包装物的管理督查、使用；枸杞市场的监督管理、协调，“中宁枸杞”证明商标的维权、打假工作等。

亚硫酸钠，是一种制干剂，用于枸杞制干可使得枸杞颜色更加鲜艳，使用后枸杞价格比传统晾晒的枸杞价格高，但对人体有害。

参考文献：

^[1] 参见：《中宁枸杞产业发展年鉴》，宁夏中宁县枸杞产业管理办公室编写，2011年。

^[2] 张艳：《宁夏枸杞质量现状及提高枸杞安全性措施》，未公开发表。

^[3] 参见李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社2002年修订版，第332-333页